Dags att lägga ned New Public Management

För 25 år sedan inleddes en genomgripande förändring av den svenska skolan. Med inspiration från näringslivet skulle idén om tydliga mätbara mål ge ökad effektivitet och bättre kvalitet. Men nu växer kritiken mot New Public Management – mot den ökande detaljstyrningen, den växande administrationen och en förenklad syn på kunskap.

New Public Management (NPM) är ett samlingsnamn för de former att styra och organisera verksamheter inom den offentliga sektorn som genomförts de senaste decennierna. Med början i Thatchers England och mot bakgrund av ett missnöje med statlig byråkrati och bristande effektivitet i välfärdssektorn formades ett förändringsprogram som kan beskrivas som privatisering tillsammans med en import av styr- och organisationsformer från näringslivet till den offentliga sektorn. Dessa nya styrmetoder började spridas under 1980- och 1990-talen, med löften om ökad effektivitet, bättre anpassning till efterfrågan, kontroll över budgetutvecklingen och bättre kvalitet i verksamheten. Efter några decenniers erfarenhet står det ganska klart att dessa löften inte har infriats. Kritiken mot hela det komplex av styrmetoder som NPM täcker växer. Inte minst gäller det likställandet av demokratiskt styrd offentlig verksamhet med affärsdrivande företag (som har vinstmaximering som drivkraft) liksom att göra marknadsmekanismer som konkurrens och ekonomiska incitament till främsta drivkrafter i utvecklingen.

Det enkelt mätbara

Kritiken har också handlat om hur NPM-metoder urholkar den professionella kunskapen och hur betoningen av tydliga mål och det enkelt mätbara påverkar verksamheterna på ett negativt sätt. Det blir alltmer pappersarbete och rädsla för att göra fel som tar energi från det egentliga arbetet. NPM:s kombination av decentraliserat ansvar och resultatuppföljning har lett till en växande kontrollapparat och alltmer av detaljstyrning. 

Skolan var ett av de första tillämpningsområdena för NPM i Sverige. Under de 25 år som gått sedan de systemförändrande skolreformerna i början av 90-talet har problemen hopat sig: fallande kunskapsresultat, ökande segregering, minskad likvärdighet, ökande psykisk ohälsa bland elever och omöjliga arbetsvillkor för lärare. Under andra hälften av 1990-talet började de svenska resultaten i de internationella kunskapsmätningarna att sjunka samtidigt som skillnaderna mellan elever inom såväl som mellan skolor ökade. Dessa förändringar har eskalerat efter 2000. 

Det är slående hur införandet av NPM i skolan sammanfaller med dessa förändringar. Trots en del försök har en sammanhållen debatt om NPM som orsak till skolans problem inte tagit fart. I en intervju 2015 redovisade sociologen Thomas Brante resultaten av en undersökning där 70 procent av lärarna ser en ökad byråkratisk styrning av skolan och anser att det påverkar deras arbete på ett negativt sätt. Thomas Brante sa då att ”Lärare hör till de yrkesgrupper som är mest utsatta för New Public Management. De anser att NPM leder till alldeles för mycket dokumentation och att de inte får tillräckligt med tid att undervisa, som är det de brinner för. De tycker att de nya styrformerna är negativa för kärnverksamheten” (Lärarnas tidning 2015).

Två år senare lyfte Per Kornhall upp NPM i tidningen Skolvärlden: ”Det är dags att lyfta debatten om skolan till en debatt om New Public Management och hur vi kan ersätta den styrningsmodellen med något som håller vad det lovar. Det är ingen lätt sak eftersom vi med marknadskrafterna också har släppt loss pengarnas kraft i välfärden”. Per Molanders ESO-rapport (2017:1) från samma år underkänner NPM i skolan. Framförallt gäller kritiken privatiseringen och den valfrihet som är en av nyckelfaktorerna i den marknadsutsatta skolan. Vid det seminarium där ESO-rapporten presenterades höll också statsvetaren Leif Lewin ett anförande där han efterlyste nya styrmetoder. ”Det vore en välsignelse om politikerna erkände att det råder en målkonflikt mellan deras styrningsambitioner och lärarnas uppgift att undervisa”. 

Utebliven debatt

Men debatten har inte tagit fart – varför? Delvis tror jag det beror på att införandet av mål- och resultatstyrning förknippades med en befrielse från stelbenta regler och en överdimensionerad central skolbyråkrati såväl som med ett ökat utrymme för professionella beslut. Diskussioner och kampanjer för läraryrkets professionalisering ackompanjerade införandet av de nya styrmetoderna. Staten skulle inte lägga sig i hur undervisningen bedrevs utan istället följa upp resultaten – vilket blev det nya Skolverkets främsta uppgift. Efterhand utvecklades en annan retorik om 1980-talets skola som en flumskola och behov av att återupprätta kunskapsskolan. 

De som hörts mest i skoldebatten (och fått stort utrymme i tidningsspalterna) är ofta förespråkare för NPM. Därför blir åtgärderna som föreslås hela tiden ’more of the same’. Trots stor enighet när det gäller problembilden ifrågasätts inte NPM, som istället får utgöra en ram och utgångspunkt för analys och lösningar. Istället för avprivatisering förordas kvalitetskontroll, vilket leder till ytterligare administration och merarbete på alla skolor. Istället för en skolpengsreform lappas och lagas systemet genom olika typer av socio-ekonomiskt riktade tilläggsbelopp. Problemen med valfriheten hanteras genom att göra det obligatoriskt att välja. Och det senaste är förslaget om att bygga upp ett professionsprogram för lärare där lärarna själva ska formulera olika standarder för sin kompetensutveckling (SOU 2018:17). Det är ett tydligt exempel på den aspekt av NPM som Hasselbladh, Bejerot och Gustavsson (2008) kallat avancerad liberal styrning där de professionella involveras i att styra sig själva.

Omöjligt uppdrag

Istället för en samlad diskussion om alternativ till NPM i skolan har vi de senaste åren fått en debatt om den så kallade konstruktivistiska kunskapssynen. Den har beskrivits som orsak till de kunskapsfientliga pedagogiska arbetsformer, som påstås förordas i läroplanerna. Läroplansreformerna i början av 1990-talet förordade dock inte några särskilda pedagogiska metoder vilket öppnade för olika krafter att styra utvecklingen. Att låta eleverna arbeta mer individuellt med olika former av ’eget arbete’ passade som hand i handske med den nya ”styrregim” som växte. I linje med 1900-talets slogan om ”eleven i centrum” hamnade den enskilda eleven i centrum av skolans NPM-styrda arbete. Kombinationen av idén om elevens ansvar för sitt eget lärande och tydliga mål i form av förväntade resultat riskerar att driva fram arbetsformer som är mer inriktade mot hur eleverna ska kunna visa sitt kunnande än mot att utveckla detta kunnande (jfr Carlgren 2016). NPM-styrningen har givit lärarna det omöjliga uppdraget att definiera innebörden av vad eleverna ska kunna på ett sätt som blir begripligt för elever som ännu inte kan. Som Jonna Bornemark uttryckte sig nyligen i en intervju i Lärarnas tidning:  ”Tala om för Sveriges föräldrar att det finns en konflikt. Antingen ägnar vi vår tid till att exakt definiera varje begrepp om lärande för er, eller så lägger vi vår energi på att faktiskt lära era barn någonting.”

När det gäller NPM i skolan tolkas det ofta som en inriktning mot det mätbara. Det är en viktig diskussion men ändå inte huvudfrågan. Problemet med att upprätthålla en balans mellan utbildningens krav på mätbarhet och utvecklingen av verkligt kunnande är en ständigt närvarande dimension i skolan. Det nya med NPM är mätningarnas koppling till idén om tydliga mål – vilket kan vara helt rimligt när det gäller produktion av bilar men problematiskt när det gäller kunskap och bildning. 

Dags att skrota NPM

Många sätter idag sitt hopp till utvecklingen av den så kallade tillitsbaserade styrningen. Men som Hasselbladh et.al. påpekade redan 2008 har NPM under de senaste decennierna på ett djupgående sätt förändrat institutionerna. En rad olika tekniker och system som införts har flätats in i verksamheterna och förändrat dessa. För att komma bort från NPM- styrningen räcker det därför inte att tala om tillit eller satsa på att utveckla tillitsfulla relationer – vi måste också göra oss av med de mekanismer som har format och fortsätter att forma verksamheterna. För skolans del gäller det också elevernas arbete. Undervisningens återupprättande måste knytas ihop med behovet av att avlägsna de styrmekanismer som ätit sig in i både undervisning och elevernas lärande. Andra drivkrafter än att uppfylla kunskapskraven måste få utrymme i undervisningen och elevernas lärande.

Ingrid Carlgren

Ingrid Carlgren är professor emerita i pedagogik vid Stockholms universitet.

Referenser

Carlgren, I. (2016). Att kunna eller låtsas kunna. I E. Krogh & S-E. Holgersen (red.) Sammenlignende fagdidaktik 4. CURSIV # 19. Aarhus universitet.

Hasselblad, H., Bejerot, E. & Gustavsson, R. (2008) Bortom New Public Management. Institutionell transformation i svensk sjukvård. Författarna och Academia Adacta AB.

Lewin, Leif (2017) New public management var ett misstag. https://www.skolaochsamhalle.se/flode/skolpolitik/leif-lewin-new-public-management-var-ett-misstag/)

Lärarnas Tidning, 6 oktober 2015: https://lararnastidning.se/forskning-larare-drar-at-vanster-och-ogillar-byrakrati/

Lärarnas Tidning, 27 september 2018:  https://lararnastidning.se/matandet-gor-lararna-till-marionetter/

Molander, Per (2017) Dags för omprövning. En ESO-rapport om styrning av offentlig verksamhet. 2017:1.

Skolvärlden 7 april 2017: https://skolvarlden.se/bloggar/kornhall/det-ar-dags-att-lyfta-debatten-om-new-public-management

Relaterat

Läraren Filippa Mannerheim, ett känt namn i skoldebatten, har kommit ut med boken Konsten att undervisa. Med den vill hon väcka debatt och förmedla sitt sätt att utöva yrket, läroplaner till trots.